Fabien Gay, sénateur de la Seine-Saint-Denis, groupe communiste, vice président depuis le 7 octobre 2020, réélu le 5 octobre 2023, s’occupe particulièrement des dossiers sur l’industrie et la politique énergétique, mais aussi certains relatifs à l’écologie.
Intervention de Fabien Gay à la commission économique, le 01.07.25 :
rapporteur. – Monsieur le président, je voudrais tout d’abord vous remercier pour la qualité de nos échanges depuis la création de la commission d’enquête. Nous avons montré qu’il était possible d’exprimer nos désaccords de manière constructive, en dialoguant et en échangeant. Je remercie également les collègues qui ont pu suivre un grand nombre d’auditions.
Comme la plupart d’entre vous ont pu consulter le projet de rapport, il n’est pas utile de vous le présenter en détail. J’ajoute que, à l’exception d’une nouvelle recommandation, le rapport suit fidèlement le plan détaillé qui vous avait été communiqué lors de notre réunion d’orientation le 15 mai dernier.
S’agissant de nos principaux constats, je peux les résumer en dix points, étant rappelé que nous n’avons évidemment pas épuisé le sujet tentaculaire des aides publiques aux entreprises en cinq mois de travaux.
Premièrement, l’absence de données statistiques sur les grandes entreprises, sur les sous-traitants et sur le montant des aides publiques versées a fortement entravé nos travaux.
Deuxièmement, il n’existe pas de définition juridique transversale des aides ni de consensus entre économistes sur leur périmètre.
La commission d’enquête considère qu’une aide publique à une entreprise désigne le plus souvent un soutien financier, voire un soutien non financier, accordé soit par une personne publique – État, collectivités territoriales, agence, opérateur, Union européenne par exemple – ou par une personne assimilée – soit une personne privée chargée d’une mission de service public – visant à modifier son comportement conformément à des objectifs de politique publique, qui consistent à favoriser l’investissement, l’innovation, l’emploi, l’export ou encore la transition écologique, pour ne prendre que ces exemples.
Sans prétendre à l’exhaustivité, sont considérés comme des aides les subventions, les dépenses fiscales, les exonérations et allègements de cotisations sociales, les garanties financières, les ventes de biens immobiliers à des taux inférieurs à celui du marché, ou encore les prises de participation lorsque la personne n’agit pas comme un investisseur privé normal qui recherche une rentabilité à long terme.
Troisièmement, le cadre juridique très strict sur les aides d’État, défendu par la Commission européenne, est beaucoup plus précis que les règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et il a souvent servi à remédier au flou juridique sur la définition des aides.
Quatrièmement, s’agissant du panorama des aides, on en compte actuellement 2 267 sur le site de référence www.aides-entreprises.fr : les deux tiers sont des subventions, 40 % des aides sont octroyées par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et un quart par les régions.
Cinquièmement, le nombre de plans sociaux a doublé entre 2022 et 2024, tandis que celui des plans de départs volontaires, qui n’ont de volontaires que le nom, ne cesse d’augmenter, comme l’a montré l’actualité récente – c’est le cas à STMicroelectronics, notamment. La question de la conditionnalité des aides publiques aux entreprises se pose légitimement quand elles sont versées à des entreprises qui simultanément licencient, voire délocalisent, et versent de confortables dividendes.
Sixièmement, la conditionnalité désigne, en amont, les conditions d’éligibilité, en aval les contreparties. Il existe quelques exemples de contreparties en termes d’emplois. Par exemple, les aides accordées dans les zones d’aide à finalité régionale incluent des clauses « anti-délocalisation » dans l’espace économique européen ; ou encore, les bénéficiaires des prêts garantis par l’État (PGE) se sont engagés à ne pas distribuer de dividendes et à ne pas racheter d’actions ; enfin, dans certaines régions, les entreprises de taille intermédiaire (ETI) qui bénéficient d’une aide régionale doivent maintenir l’emploi pendant toute la durée du projet et les cinq années qui suivent, ainsi que l’activité sur le site soutenu pendant cinq ans à compter de la fin du projet.
Mais il n’existe pas de règle transversale sur la conditionnalité en termes d’emplois pour les aides publiques aux entreprises.
Septièmement, il est difficile de connaître le coût des aides publiques aux entreprises. Au sens large, ce coût atteignait 223 milliards d’euros en 2019 selon France Stratégie. Les économistes du Centre lillois d’études et de recherches sociologiques et économiques (Clersé), que nous avons auditionnés, évaluaient ce coût à 205 milliards d’euros pour 2019. Le Gouvernement n’a pas été en mesure, malgré nos demandes, d’actualiser le chiffrage de France Stratégie. Selon notre propre méthodologie, nous arrivons à 211 milliards d’euros au sens large en 2023, en prenant en compte les données officielles sur les subventions de l’État, les aides fournies par Bpifrance, les allègements de cotisations sociales et les dépenses fiscales, y compris celles qui sont déclassées. Sont considérées comme déclassées les dépenses fiscales qui ne correspondent plus à la norme fiscale en vigueur : c’est le cas pour le manque de recettes qu’entraîne, par exemple, la baisse d’un impôt sur les entreprises.
À ces 211 milliards d’euros, il faudrait ajouter des estimations réalisées par des tiers et qui sont approximatives : il s’agit, par exemple, des aides européennes versées au titre des fonds structurels en gestion partagée, comme la politique agricole commune (PAC), qui représentent entre 9 milliards et 10 milliards d’euros selon l’inspection générale des finances (IGF), et en gestion directe – le montant précis n’est pas connu, mais pourrait avoisiner 1 milliard d’euros selon le secrétariat général des affaires européennes (SGAE). Il s’agit aussi des aides versées par les régions, soit 2 milliards d’euros selon Régions de France, et de celles qui sont versées par le bloc communal et qui sont difficiles à mesurer actuellement selon la Cour des comptes.
Huitièmement, le rapport présente de manière détaillée la course aux aides publiques que se livrent les États-Unis et la Chine, au travers de l’Inflation Réduction Act (IRA) et le plan Made in China 2025. L’Europe n’est pas en reste, avec le plan Next Generation EU d’un montant d’environ 800 milliards d’euros.
Neuvièmement, le rapport indique également que le niveau élevé des prélèvements obligatoires sur les entreprises permet de financer notre modèle social, qui protège les droits sociaux de nos concitoyens et permet de renforcer la compétitivité hors prix de nos entreprises, en jouant sur des facteurs de long terme comme l’éducation et la santé.
Dixièmement, de manière générale, nous avons constaté que le contrôle des aides publiques aux entreprises était globalement satisfaisant, qu’il s’agisse des dépenses fiscales par le fisc, des exonérations de cotisations sociales par l’Urssaf ou des fonds européens par les autorités compétentes comme les régions. En revanche, l’évaluation des aides est le véritable talon d’Achille du système.
Certes, des progrès ont été réalisés ces dernières années, comme le comité de suivi du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), le comité d’évaluation du plan France Relance ou encore les nombreuses évaluations du crédit d’impôt recherche réalisées par la Commission nationale d’évaluation des politiques d’innovation (Cnepi).
Mais la majorité des 255 dépenses fiscales en faveur des entreprises, dont le coût dépasse 43 milliards d’euros en 2023, échappe à une évaluation régulière par un organisme dédié et selon une méthodologie concertée et harmonisée, à l’instar du pacte Dutreil, qui joue un rôle essentiel dans la transmission des entreprises, en particulier des PME ; du crédit d’impôt pour les entreprises de création de jeux vidéo ; de la taxe au tonnage pour les transporteurs maritimes dont le coût est de 1 milliard d’euros en moyenne sur la période 2015-2025 ; du régime IP box qui consiste en un impôt sur les sociétés réduit de 25 % à 10 % pour certains actifs de propriété intellectuelle, alors que son rôle est très proche de celui du CIR.
Le projet de rapport comprend 26 recommandations, structurées autour de quatre axes qui visent à susciter un « choc de transparence » des aides publiques aux entreprises, tant à l’égard du Parlement et des élus dans les entreprises, que des chercheurs et du public ; un « choc de rationalisation », afin de rétablir l’équilibre des aides publiques aux entreprises et de retrouver du bon sens aux niveaux européen, national et local ; un « choc de responsabilisation » des entreprises, en renforçant la conditionnalité des aides pour éviter notamment les délocalisations et en encadrant le versement des dividendes ; un « choc d’évaluation » afin que celle-ci devienne enfin une seconde nature pour l’administration, au même titre que ses missions d’élaboration des normes et de contrôle.
À mes yeux, quelques recommandations fortes méritent d’être signalées.
Tout d’abord, les recommandations nos 3 et 25 visent à donner un rôle central au Haut-Commissariat à la stratégie et au plan – ex-France Stratégie – en matière de suivi et d’évaluation des aides publiques aux entreprises. Il pourrait créer en son sein un observatoire, qui comprendrait a minima des parlementaires, des représentants des organisations professionnelles et syndicales, des chefs d’entreprise, des experts et des personnalités qualifiées, en s’inspirant de la composition du Conseil d’orientation des retraites (COR). La transparence est la mère des batailles à mes yeux et l’on ne peut plus se satisfaire du flou actuel. La commission d’enquête a été un exercice inédit de transparence et il faut poursuivre ce mouvement d’intérêt public à travers de nouvelles missions confiées au Haut-Commissariat.
Par ailleurs, la recommandation n° 20 est cruciale. Elle vise à imposer le remboursement total d’une aide de l’État ou des régions si l’entreprise procède à une délocalisation dans les deux années suivant l’attribution de celle-ci, et prévoit que les autres conditions de remboursement, partiel ou total, soient mentionnées dès l’octroi de l’aide dans la convention conclue entre l’entreprise et le financeur. La fermeture d’un site et sa délocalisation ne se décident pas en quelques jours, de sorte que le délai de deux ans nous semble adapté. Je vous présenterai d’ailleurs une proposition de modification visant à élargir le périmètre de la recommandation.
Enfin, je suis très attaché à la recommandation n° 21, que nous a suggérée notre collègue Daniel Fargeot, dont l’objet est d’exclure les aides publiques du périmètre du résultat distribuable, car l’argent public ne doit plus servir à financer les dividendes des actionnaires.
Il nous appartiendra de déterminer les moyens appropriés pour mettre en oeuvre les recommandations de niveau législatif. Une proposition de loi cosignée par plusieurs membres de la commission d’enquête est-elle le bon véhicule ? Ou bien faut-il privilégier des amendements ciblés quand des textes pertinents seront débattus dans l’hémicycle ? La question reste ouverte.
Je voudrais enfin vous rappeler que nous avons quelque peu innové sur la forme du rapport en mentionnant à la fin, dans la partie intitulée « Observations finales », des propositions que j’émets à titre personnel, ainsi que celles du président Rietmann. Dans les deux cas, vous l’avez compris, ces propositions n’engagent aucunement la commission d’enquête. Il s’agit seulement d’observations visant à alimenter le débat public, qui ne seront pas soumises au vote de la commission d’enquête. Le président et moi-même avons en effet considéré que cette présentation nous permettait de faire valoir nos points de vue spécifiques. Il est en effet légitime que les débats que nous avons eus au sein de la commission et avec les représentants des entreprises puissent figurer sous cette forme dans le rapport.