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C’est un chantier qui a fait peu de bruit, mais ses résultats pourraient faire des dégâts. À partir du premier novembre prochain, le gouvernement s’apprête à faire appliquer le premier volet de sa vaste réforme de l’indemnisation des chômeurs. Dans un débat organisé sur l’antenne d‘Europe 1 hier matin, le responsable de la CFDT, Laurent Berger, a déclaré que « ces règles, c’est une punition (…), on entre dans une trappe à pauvreté pour ces demandeurs d’emploi ».
De son côté, le patron du Medef, Geoffroy Roux de Bézieux a assuré soutenir cette réforme car « le système », selon lui, permettait jusqu’alors « des stratégies d’optimisation » de la part de certains demandeurs d’emploi. Ce qui n’empêche pas le responsable patronal d’avouer par ailleurs : « Je ne sais pas comment cette réforme va avoir (un) impact sur les modifications des comportements des employeurs d’un côté et des demandeurs d’emploi de l’autre. »
La présidente de l’Unédic craint l’impact des nouvelles règles
Après l’échec des négociations entre les partenaires sociaux, l’État a repris la main sur les manettes de ce système assurantiel. Ce changement va avoir des répercussions très concrètes sur des milliers de demandeurs d’emploi dans les prochains semaines.
« Ces règles changent énormément de choses […] C’est un enjeu démocratique d’avoir une étude d’impact sur les nouvelles règles de l’assurance-chômage alors que les décrets publiés n’ont fait l’objet d’aucune évaluation. »
> Lire aussi : Assurance-chômage : un impact « massif » pour la moitié des chômeurs indemnisés
Un durcissement explosif des règles d’indemnisation
L’application dans quelques jours des nouvelles règles pourrait faire l’effet d’une bombe dans les rangs des futurs demandeurs d’emploi. La principale modification concerne la durée nécessaire de cotisation pour toucher de nouveaux droits. Il faudra désormais avoir travaillé 6 mois sur les 24 derniers mois, contre 4 mois sur les 28 derniers mois auparavant. Alors que le gouvernement a publié les décrets d’application de sa réforme en plein milieu de l’été, l’Unédic a procédé à des simulations pour tenter d’en évaluer l’impact.
Parmi les principaux résultats, l’organisme paritaire insiste particulièrement sur la baisse du nombre de demandeurs d’emploi qui pourront ouvrir des droits en raison de la hausse nécessaire de la durée de cotisation. Le passage de 28 mois à 24 mois va également diminuer la durée du droit « car l’affiliation, à partir de laquelle la durée du droit est calculée, est recherchée sur une période plus courte ». D’après les calculs de l’organisme en charge des comptes de l’assurance-chômage, environ 710.000 allocataires pourraient être concernés par cette mesure sur la première année de mise en oeuvre.
Au niveau du rechargement des droits, des modifications sont prévues dans les décrets publiés au journal officiel. À partir du premier novembre prochain, il faudra avoir travaillé au minimum pendant 6 mois pour recharger ses droits. Sous les conventions actuelles, il faut travailler 1 mois pendant sa période d’indemnisation pour bénéficier de ce rechargement.
Dégressivité pour les hauts salaires
L’autre principale disposition, qui devrait entrer en application dans quelques jours, concernera les travailleurs ayant perçu une rémunération supérieure à 4.500 euros bruts, soit environ 3.500 euros nets. Ainsi, les allocataires de moins de 57 ans ayant touché des revenus supérieurs à cette somme pourrait voir leur indemnité baisser de 30% à partir du septième mois d’indemnisation. Cette baisse de l’allocation ne concerne pas les demandeurs d’emploi de plus de 57 ans fortement touchés par le chômage de longue durée.
La crainte exprimée par les opposants à la réforme est que ce principe de dégressivité risque de s’appliquer aux autres catégories de chômeurs, alors que son efficacité est loin d’être approuvée au sein des économistes.
Ainsi, dans une étude publiée en 2016, Bruno Ducoudré, économiste de l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), avait noté que les bénéfices de la dégressivité sont « douteux et qu’elle crée des effets indésirables ».
Concernant la mise en oeuvre de la dégressivité, ses premiers effets devraient être visibles à partir du second semestre 2020. Les économies attendues de ce dispositif seraient de l’ordre de 140 millions d’euros à partir de 2021.
Des droits pour les démissionnaires et indépendants
Promesse de campagne du candidat Macron, l’indemnisation sera ouverte aux démissionnaires ayant travaillé dans la même entreprise au cours des cinq dernières années et ayant un projet de reconversion professionnelle ou de création/reprise d’entreprise.
Avant de poser sa démission, le salarié devra demander un conseil en évolution professionnelle (CEP) et ensuite adresser à une commission paritaire (syndicats/patronat) une demande d’attestation « du caractère réel et sérieux » de son projet. Celle-ci examinera notamment « la pertinence de la formation identifiée » et ses perspectives d’emploi ou, pour une entreprise, les « besoins de financement » et les « moyens techniques et humains » envisagés. Selon des estimations de l’Unédic issues de la loi « Avenir professionnel », entre 17.000 et 30.000 personnes pourraient être concernées par cette mesure. Le coût d’un tel dispositif serait compris entre 230 millions et 345 millions d’euros par an.
Quid de l’amortisseur social à l’aube d’un ralentissement économique ?
La plupart des instituts de statistiques ont revu à la baisse leurs projections de croissance pour l’année prochaine. En France, si le coup de frein anticipé du produit intérieur brut est relativement modeste (la croissance devrait passer de 1,3% à 1,2%), le rythme des créations d’emplois devraient en revanche fortement ralentir. Les organismes de conjoncture prévoient environ 75.000 créations d’emploi dans le privé l’année prochaine contre 250.000 en 2019.
En outre, le risque de se retrouver au chômage pourrait s’amplifier en 2020 avec l’essoufflement de l’économie tricolore. Le rôle d’amortisseur social joué traditionnellement par l’assurance-chômage pourrait alors se réduire avec l’application de cette réforme. Si, d’un point de vue statistique, de nombreux chômeurs pourraient sortir des listes de Pôle emploi, cela aurait pour possible conséquence de gonfler les chiffres du « halo du chômage »: actuellement, les services de l’Insee estiment que 1,5 million de personnes souhaitent un emploi sans être considérées au chômage.
Dégressivité des allocations chômage, une fausse bonne idée ?
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La dégressivité des allocations chômage, prônée par les candidats à la primaire de droite et même par certains socialistes… parfois ministres, n’est « ni nécessaire, ni efficace », car elle pourrait « ralentir le retour à l’emploi » et serait « sans effet » sur les comptes de l’assurance chômage, selon une très intéressante étude de l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) publiée mercredi 5 octobre, qui vient tordre le bras à quelques idées convenues.
La dégressivité « est une mesure délicate car ayant pour effet principal de taxer les chômeurs de longue durée, sans garantir le redressement des comptes de l’Unédic ni celui des comportements de reprise d’emploi », avertit Bruno Coquet, le rédacteur de l’étude. En effet, selon lui:
» la situation financière de l’assurance chômage est le fruit de dépenses sans rapport avec les allocations de droit commun, dont la gestion est excédentaire… Les défauts structurels qui sont à l’origine de la faillite de notre régime d’assurance chômage seraient inchangés et pour certains amplifiés par ce type de profilage des droits, en particulier si son objectif principal était de faire des économies ».
De fait, les comptes de l’Unedic montrent que le régime général, celui des chômeurs indemnisés à la suite de la rupture d’un CDI, est excédentaire. Le déficit de l’Unedic – environ quatre milliards d’euros chaque année- vient, d’une part, de la participation de l’Unedic au financement de Pôle emploi – 10 % des cotisations chômage sont de fait affectées par convention à Pôle emploi – , et, d’autre part, du coût de l’indemnisation des chômeurs en fin de CDD et de missions d’intérim.
La situation économique joue davantage que la dégressivité dans la recherche d’emploi
Le taux de retour à l’emploi est ainsi « devenu plus faible après l’introduction de l’Allocation unique dégressive (AUD) » en 1992, souligne l’OFCE…. Il faut rappeler que 1993 a été la première année où la France s’est trouvée en récession depuis la seconde guerre mondiale. Or, de fait, c’est nettement plus la situation économique du pays qui influe sur un retour rapide à l’emploi que les règles d’indemnisation du chômage.
L’instauration de cette dégressivité n’a par ailleurs « que marginalement contribué à résorber le déficit de l’Unédic », l’augmentation des recettes étant essentiellement due à « la hausse du taux de cotisations » décidée à l’époque. Et l’auteur de préciser:
« c’est surtout la hausse du taux de cotisations qui a engendré une augmentation colossale des recettes (+60 % de 1991 à 1995). Un choc analogue sur les recettes actuelles ( +38 % de hausse du taux de cotisations) rapporterait entre 30 et 40 milliards d’euros à l’Unedic, lui permettant de rembourser l’ensemble de sa dette dans les 3 années à venir. »
En outre, effet pervers, « ne changeant pas le niveau d’emploi à court terme », la dégressivité aurait « des effets massifs sur les revenus des chômeurs indemnisés » en touchant principalement « les chômeurs de longue durée qui sont peu employables (non-qualifiés, seniors)« .
La dégressivité va à l’encontre de la logique assurantielle
Pour l’étude, « la dégressivité apparaît clairement comme une taxe de 10 % à 30 % sur le revenu des chômeurs de longue durée indemnisés. On ne peut exclure que des réductions de droits d’une telle ampleur créent une pression à la baisse des cotisations, car les salariés devraient s’assurer auprès de régimes complémentaires ou s’auto-assurer en épargnant ».… Ce que propose d’ailleurs François Fillon.
En effet, dans une logique purement assurantielle, si un salarié qui a cotisé n’est pas certain de pouvoir percevoir une indemnisation à la hauteur des sommes cotisées en raison de l’instauration de la dégressivité, il n’est alors pas interdit d’imaginer une baisse de la cotisation au régime obligatoire de l’assurance-chômage. A cet égard, l’auteur rappelle que la cotisation d’assurance chômage représente environ près d’un mois de salaire net par an par salarié.
Une indemnisation généreuse… en théorie
L’auteur réfute l’argument de la « générosité » de l’Unedic, soulignant qu’en France, « les droits effectifs sont assez éloignés des droits théoriques »: Par exemple, 60 % des chômeurs n’obtiennent pas la durée maximale de 24 mois et moins de 15 % ont droit à 7 mois de droits potentiels ou moins. Des données pas assez rappelées…
Par ailleurs, l’étude rejette l’argument de « l’indolence prêtée aux chômeurs ». Parmi les demandeurs d’emploi qui sortent des listes, « les chômeurs indemnisés sont plus nombreux » à retourner vers l’emploi, et ce « d’autant plus qu’ils sont bien indemnisés », fait-il valoir… De fait, les « mieux indemnisés » sont souvent les demandeurs d’emploi les plus diplômés ou, du moins, les mieux « employables », ils retrouvent donc moins difficilement un travail.
En outre, « les emplois vacants qui ne sont pas pourvus par les chômeurs indemnisés ne le sont pas non plus par les non-indemnisés ».
Une alternative à la dégressivité
En conclusion, pour l’OFCE, il existe une alternative à la dégressivité. Il conviendrait que l’assurance chômage s’adapte à la conjoncture économique. En clair, il faudrait lier « automatiquement la durée potentielle des droits au taux de chômage observé ». En d’autres termes, les droits devraient être longs quand le chômage est élevé et courts quand il est faible et que des emplois sont disponibles.
Une étude à méditer qui vient casser quelques raisonnement simplistes, tant la problématique de l’indemnisation du chômage est plus complexe qu’on ne le croit.
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