Services publics – CAP 2022: le managérialisme macronien appliqué au service public

Àprésent que, contre l’avis du gouvernement, l’intégralité du rapport du Comité action publique 2022 (CAP 2022) est connue, il est possible d’en décrire la philosophie générale. Ces 22 propositions peuvent être résumées par une seule formule : la privatisation du service public. Certes, il ne faut pas comprendre par ces mots que le gouvernement entend vendre au secteur privé les hôpitaux ou les administrations. Le processus est, en réalité, beaucoup plus profond et pernicieux. Il s’agit avant tout de caler la gestion des services publics sur la gestion privée, de privatiser non pas la propriété, mais les pratiques.

L’essentiel de ce texte de 152 pages s’appuie en effet sur une idée simple, voire simpliste. La France dépensant plus que ses pairs pour ses services publics, elle n’a pas de problème de moyens pour ces derniers. Dès lors, les problèmes de l’action publique ne sont que des problèmes d’organisation, de « management ». Or ce qui fonctionne se trouve dans le secteur privé. Il faut donc caler la gestion publique sur la gestion privée afin de faire plus avec moins de moyens.

Managérialisme plutôt qu’égalité d’accès

Les « convictions » du comité sont, de ce point de vue, sans équivoque : « C’est des réformes que naîtront les économies et non l’inverse », affirme-t-on page 22 du rapport. Puis, à la page suivante, on apprend que « si l’on veut que notre secteur public puisse se réformer, il faut le rendre plus souple, plus adaptable, plus lisible ». Le cœur de l’action est donc bien l’organisation, source d’économies, et cette organisation doit reposer sur la souplesse. On a là le vocabulaire habituel du managérialisme propre au privé et tant prisé par le gouvernement.

Cette vision n’est nulle part plus claire que dans la volonté de modifier l’objectif d’égalité du service public. Selon les auteurs du texte, ce dernier « ne doit pas conduire à un traitement indifférencié et uniforme des usagers ». Et de poursuivre : « Il faut construire le service public autour de l’usager et de ses besoins. » Cette modification amène à considérer progressivement l’usager de plus en plus comme un « client » qui doit en avoir pour son argent, pour ses désirs et pour ce qu’il est socialement. Cette logique avait déjà été décrite par le député LREM Gilles Legendre en février lorsqu’il évoquait l’idée d’appliquer aux administrations la doctrine du « client au centre » qui a été un des fondements du managérialisme contemporain. Dans cette logique, les services publics doivent donc devenir l’objet de ces fameuses « notes » qui envahissent désormais l’économie de services marchands. Le rapport préconise ainsi « d’utiliser l’avis des usagers comme un critère de performance et de pilotage ».

Il faut prendre garde cependant à l’aspect séduisant de cette démarche. « Placer le client au centre », ce n’est pas être attentif aux moindres désirs du client, c’est lui donner ce pour quoi il paie. La logique du privé peut se cacher derrière des atours chatoyants, mais elle n’a qu’une fonction, par ailleurs fort acceptable pour le secteur privé, celui d’améliorer la rentabilité du service rendu. Les notes et remarques que l’on attribue aux services marchands ne sont prises en compte que dans la mesure où elles permettent cet objectif. C’est cette même logique que propose d’appliquer le rapport CAP 2022 avec sa nouvelle définition de l’égalité d’accès aux services.

La logique de privatisation du service public

Ainsi, les zones rurales, moins contributrices et plus coûteuses, doivent logiquement être soumises à une rationalisation sévère : c’est la création de « points de contact » uniques avec des services mutualisés, fondés sur des contraintes comme la prise de rendez-vous et favorisant l’accès numérique (proposition 4). Ces régions devront être traitées conformément à leur place dans la clientèle administrative. Et le comité CAP 2022 suggère d’aller encore plus loin dans cette voie. La proposition 22 entend ainsi « faire payer directement l’usager de certains services publics », comme les contrôles sanitaires, certains services routiers ou les services consulaires. Cette logique est pour l’instant très limitée, mais elle introduit une nouvelle vision du service public, celle de « l’utilisateur payeur » qui ne demandera qu’à s’élargir au gré de la volonté des prochains gouvernements. Le service public n’est plus alors payé par un impôt ou une cotisation, autrement dit par une mise en commun de moyens, mais directement par l’usager. La contrepartie est évidemment que l’usager peut demander un service personnalisé, prioritaire et privilégié proportionnel à ses moyens. C’est la notion de service public qui, en réalité, est ici attaquée de front, en apparence à la marge, en réalité au cœur.

L’étape suivante de cette logique est celle de la fameuse « efficacité », là encore très inspirée du secteur privé. « Le rapport coût/résultat doit se situer parmi les meilleurs européens dans chaque domaine », affirme le rapport qui préconise de « mettre un terme à toutes les interventions publiques dont l’efficacité n’est pas démontrée » (proposition 20). C’est une volonté qui rejoint la volonté de la majorité parlementaire de faire évaluer les politiques publiques. Le problème est bien de savoir comment estimer le « résultat » et l’« efficacité » d’une politique publique.

On se souvient que le président de la République estimait récemment que la France dépense un « pognon de dingue » pour les aides sociales avec une faible efficacité, alors même que cet argent a clairement permis de contenir le creusement des inégalités. Autre exemple : le fameux CICE qui a créé fort peu d’emplois (200 000 au maximum) pour un coût élevé (20 milliards d’euros par an) et qui est si peu remis en cause qu’il sera pérennisé sous forme de baisses de cotisations en 2019… L’efficacité est en réalité une notion fort relative concernant des services publics. Faute de ne pas prendre en compte sa particularité, on risque là aussi de s’en tenir à des évaluations comptables pas toujours adaptées.

Le prétexte de l’efficacité

Logiquement, le rapport propose également une plus forte coopération entre le secteur privé et le secteur public. En fait, il propose une insertion du secteur public dans l’économie privée, par plusieurs biais. À la page 25 du rapport, on peut ainsi lire que « nous pensons que les citoyens, le monde associatif, les entreprises et les start-up constituent une force d’innovation et une capacité d’action » et qu’« à ce titre, il faut les associer plus étroitement à la conception même des politiques publiques ». Pour ce qui concerne le citoyen, on a vu que cette association prendra la place d’une mutation vers le statut de client. Mais l’essentiel est que, désormais, le secteur privé doit participer à l’innovation publique. On retrouve cette volonté, perçue par le comité comme un gage d’efficacité, dans de nombreuses propositions. Par exemple, dans la proposition 21, il est demandé de « développer les externalisations ». La privatisation de la pratique du service public passe donc également, pour le comité, et sans surprise, par une cession d’un nouveau pan de la sphère publique au secteur privé et par une injection croissante du privé dans l’action publique.

Plus globalement, la vision de l’État proposée par ce comité est plutôt assez traditionnellement néolibérale. Page 25, il est ainsi précisé que si l’État doit « renforcer son rôle régulateur », il « doit aussi veiller à ce que le cadre normatif existant ne bloque pas les initiatives ». Bref, c’est un État au service du privé, cantonné dans un rôle de garant du bon fonctionnement du marché, qui est proposé. Il est, du reste, significatif que le rapport propose de réorienter les aides sociales et le logement social vers « ceux qui en ont le plus besoin » (propositions 11 et 12). Autrement dit, l’action sociale de l’État se doit simplement de garantir l’accès minimum de chacun au marché. C’est une vision qui est, de ce point de vue, assez proche de celle du président de la République.

Cette volonté de privatiser le fonctionnement du service public s’accompagne évidemment d’un changement de gestion du personnel. Là encore, le vocabulaire est très explicitement inspiré par celui des ressources humaines du secteur privé. Et les propositions visent à faire évoluer le statut des agents et le fonctionnement de la fonction publique vers les standards du secteur privé. La proposition 2 propose ainsi un « nouveau contrat social » dans l’administration qui sera basé sur « davantage d’agilité et de souplesse » pour les employeurs publics. Concrètement, il s’agit bien d’en finir avec le statut de la fonction publique avec comme contrepartie l’espoir pour les agents « de carrières accélérées ». De façon significative, le rapport ne parle pas de cadres administratifs, mais de « managers responsables » qui devront désormais disposer de « souplesse dans les recrutements et la gestion des ressources humaines » et appliquer « des contrats pluriannuels sur les objectifs et les moyens ». La gestion du service public deviendra donc une entreprise comme une autre.

Une vision naïvement positive du secteur privé

Le comité CAP 2022 entend donc profondément privatiser le service public dans ses pratiques. Il a la conviction que c’est là la clé nécessaire à son objectif de « faire plus avec moins de moyens ». Mais ce rapport trahit une vision profondément idéologisée et, pour tout dire, fort naïve du monde. Si l’efficacité du service privé en termes de service rendu est très contestable, son bilan en termes de gestion des ressources humaines l’est tout autant. On ne compte plus les désastres et l’argent public perdu dans les délégations de service public ou les partenariats public-privé. En France, citons Autolib’ ou le « Pentagone français » de la place Balard. Au Royaume-Uni, la faillite de Carillion, entreprise de BTP sous-traitante de l’État, a conduit les parlementaires à s’interroger sur l’externalisation de l’action publique que met en avant le comité CAP 2022. Comme souvent avec ce type de rapport, on perçoit une vision simpliste fondée sur des a priori idéologiques largement mis en question par la recherche depuis la crise. L’idée que les entreprises privées sont ainsi plus « innovantes » que l’État est désormais remise en cause par plusieurs chercheurs, dont l’économiste italo-britannique Mariana Mazzucato, qui explique depuis 2013 la capacité d’innovation de la recherche publique et l’incapacité du privé d’innover sans cette dernière.

Ce rapport semble méconnaître plusieurs faits essentiels : l’importance du statut, non comme protection pour le fonctionnaire, mais comme protection pour l’usager ; le risque de corruption induit par l’immixtion du secteur privé et l’autonomisation des « managers » ; la spécificité du modèle social français ; l’inefficacité actuelle du secteur privé en termes de productivité du travail et de prise en compte de l’intérêt général. Un fait est, de ce point de vue, significatif : la croyance implicite que ces réformes se feront sans impact négatif sur l’économie. La question du multiplicateur budgétaire ne se pose pas pour ce rapport. Toute « économie » est bonne et n’induit aucun effet économique, ce qui supposerait que l’action publique « vole » en réalité l’activité au privé. On sait, et les crises de 2008 et 2010 nous l’ont rappelé, qu’il n’en est pas ainsi. Mais le comité reste enfermé dans son utopie d’une « austérité heureuse » qui favoriserait l’expansion économique. Une utopie défendue jadis par quelques-uns des responsables du désastre européen de 2010-2015 : Jean-Claude Trichet ou encore Mario Monti. Chose étonnante : on trouve dans ce comité Enrico Letta, le successeur de Mario Monti, bien placé pour connaître les effets de ce type de politique, mais qui, pourtant, ne semble pas avoir suffisamment appris de son expérience au palais Chigi, le siège italien de la présidence du Conseil.

Si l’on voulait résumer cette vision naïve, il faudrait évoquer la proposition 5 sur l’hôpital, qui espère économiser 5 milliards d’euros sur un système hospitalier déjà à bout de souffle par de simples « bonnes pratiques ». C’est évidemment un mythe irréalisable lorsque l’on songe que depuis dix ans les dépenses du secteur sont largement inférieures à leur tendance naturelle et que ce sous-investissement massif et continuel a mené le secteur au bord du désastre. Espérer encore réduire le déficit de l’État relève d’un rêve préoccupant pour les personnels et les malades.Certes, il n’est pas question de nier la nécessité d’une révision de certaines pratiques de l’administration et de la nécessité d’une amélioration du rapport aux usagers. Mais le comité CAP 2022 ne prend cette question finalement que comme un prétexte pour privatiser le service public. Mais qu’on ne s’y trompe pas : ce qui ne sera plus payé par l’impôt ou par la dette, autrement dit par la collectivité, le sera par les citoyens, directement et sans effet de redistribution. La qualité de l’accès et le coût en seront-ils améliorés ? On peut en douter. La gestion centrée sur la rentabilité ne saurait, en tout cas, garantir autre chose que des économies budgétaires. C’est, du reste, la vraie logique sous-jacente de ce rapport et le gouvernement ne s’en était, au vrai, pas caché. Ce texte ne doit donc être pris que pour ce qu’il est : un document fortement inspiré par une idéologie à vocation purement comptable. Il n’est pas un document d’experts, mais un document politique et, ce faisant, un document largement biaisé.

Commentaires:

• 30/07/2018 23:49
• PAR DANIEL ZIARKOWSKI EN RÉPONSE AU COMMENTAIRE DE PLUSLA LE 30/07/2018 09:08