Les ZFE : une bonne politique de transition écologique ?

Avant de parler des ZFE, nous devrions rappeler un fait : la pollution de l’air est un problème majeur de santé publique en France, avec 40 000 décès attribuables en France chaque année aux particules fines (PM_2,5) selon Santé Publique France. Un Français perd en moyenne 8 mois d’espérance de vie en lien avec l’exposition aux particules fines. Par ailleurs, la pollution aux oxydes d’azote (NOx) serait responsable de 7 000 décès par an.

Le secteur des transports n’est certes pas le seul responsable des émissions de polluants mais c’est un contributeur majeur : à l’échelle nationale, près de la moitié des NOx et 10% des particules fines sont émises par les voitures et les poids lourds.

Mais cette moyenne nationale ne dit pas grand-chose de l’exposition de la population. 80% des Français vivent en ville et la pollution de l’air qu’ils y respirent est encore davantage causée par les transports : le trafic routier est par exemple responsable de 65% des NOx et 35% des particules (PM_2,5) à Paris, de 65% des NOx, 28% des PM_2,5 et 33% des PM₁₀ dans la Métropole de Lille…

Dans ce contexte, les ZFE sont-elles une bonne politique de transition écologique, et quels sont les enjeux principaux pour s’assurer de réaliser une politique qui n’exclut personne ?

 

C’est quoi les Zones à faibles émissions (ZFE) ?

La Ministère des transports définit la ZFE comme « une zone comportant des voies routières où la circulation des véhicules les plus polluants est restreinte, selon des modalités spécifiques définies par la collectivité ».

Les niveaux de pollution des véhicules correspondent à leurs « normes EURO », qui sont entrées en vigueur au cours du temps, définissant des plafonds d’émission de polluants pour les véhicules neufs. Les véhicules se voient donc attribuer une vignette Crit’Air qui dépend de leur motorisation (essence ou diesel) et leur année de mise en circulation.

Au vu du développement des filtres à particules ainsi que des pots catalytiques (permettant de limiter les émissions d’oxydes d’azote, les NOx), les émissions à l’échappement des véhicules ont fortement diminué au fur et à mesure des années et des nouvelles normes de pollution des voitures.

A noter que les normes EURO sur lesquelles se basent les vignettes Crit’Air ne concernent que les émissions à l’échappement, mais pas les émissions de particules hors échappement (abrasion des pneus ou des freins). Elles ne concernent pas non plus les émissions de CO₂ qui impactent le climat, mais uniquement les émissions de polluants impactant la santé, le terme de “zones à faibles émissions” pouvant prêter à confusion.

 

Les ZFE existantes, en France et en Europe

En 2021, l’instauration d’une ZFE est rendue obligatoire pour les agglomérations de plus de 150 000 habitants en France métropolitaine qui dépassent les valeurs guides recommandées par l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS). Elle devait être mise en place au plus tard au 31 décembre 2024. On compte à ce jour 25 ZFE actives en France et 15 qui restent à créer.

Toutefois, une grande partie des ZFE censées être actives ne font pas encore l’objet de contrôles, et de très peu de communication localement.

Début 2025, les restrictions les plus importantes s’appliquent aujourd’hui pour les agglomérations de Paris et Lyon, où les ZFE limitent la circulation des véhicules à partir des vignettes Crit’Air 3, avec cependant un certain nombre de dérogations explicitées sur le site Mieux respirer en ville.

 

Plus de 300 ZFE en Europe

Les ZFE sont loin d’être une spécificité française et elles existent dans de nombreux pays. En 2023, l’ADEME a recensé 315 ZFE en Europe, situées notamment en Italie, en Allemagne, aux Pays-Bas, en Autriche ou encore au Royaume-Uni.

Comme le rappelle l’avocat Arnaud Gossement, le droit de l’environnement est d’abord un droit de l’Union européenne. La France doit transposer et respecter la directive 2008/50/CE du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe.

Cette directive impose aux États d’établir un zonage des parties du territoire où les valeurs limites de certains polluants sont dépassées et établir des plans d’action, notamment pour réduire la pollution automobile. Si les ZFE devaient être supprimées et qu’elles n’étaient pas remplacées par des mesures d’une portée similaire, la France serait en infraction avec le droit de l’UE sur la qualité de l’air.

De manière plus générale, la France a déjà été condamnée par la Cour de justice de l’UE pour manquement à ses obligations de lutte contre la pollution de l’air, et enjointe par le Conseil d’Etat de prendre toutes les mesures nécessaires pour ramener les concentrations en dioxyde d’azote (NO₂) et en particules PM₁₀ sous les valeurs limites.

 

Quels sont les effets d’une ZFE ?

Il faut d’abord noter qu’il existe des difficultés méthodologiques pour évaluer la contribution particulière de la ZFE à l’amélioration de la qualité de l’air :

• La ZFE s’inscrit dans un contexte général avec des changements en cours : renouvellement progressif du parc vers des véhicules plus récents (même sans ZFE), nouvelles lignes de transport collectif, développement du vélo, mesures additionnelles de réduction de la place de la voiture…
• La pluviométrie ou encore le vent influent fortement sur les polluants et il n’est pas toujours évident de quantifier l’impact d’une action à partir de l’évolution dans le temps des concentrations de polluants.
• Les polluants sont émis par différentes sources (chauffage au bois, industrie, agriculture, transports…) et le résultat est influencé par d’autres secteurs que les transports.

 

Effets d’une ZFE sur la pollution de l’air et la santé

Diminuer la pollution de l’air est le principal objectif des ZFE. La littérature scientifique montre des résultats probants dans plusieurs villes européennes :

• A Londres, l’estimation de l’effet de la ZFE est :
  • une diminution des concentrations de NOx de plus de 20% dans le périmètre de la ZFE, et jusqu’à 53% dans l’hypercentre,
  • une baisse des émissions de particules fines de l’ordre de 20% sur le périmètre concerné.
• A Berlin et Munich, il a été mesuré une diminution des concentrations de PM10 de respectivement 3,4% (jusqu’à 10,5% à proximité d’infrastructures routières) et 9,2% (jusqu’à 14,8%). Cependant, les analyses montrent que sur les NOx, l’évolution n’est pas significative.
• A Madrid, il a été mesuré une diminution de la concentration en particules comprise entre 23 et 34% au sein du périmètre concerné. De plus, il n’a pas été observé d’augmentation des niveaux de pollution en dehors de la zone qui serait liée à d’éventuels reports de trafic.
• A Lisbonne, il a été mesuré une diminution des concentrations à la fois de NOx (-12%) et de particules PM10 (-23%).

Dans les 3 premiers cas, il s’agit de l’effet propre des ZFE et les auteurs ont isolé les effets des autres mesures et du contexte général. Concernant Lisbonne, il s’agit de différences sur une plus longue période, qui peuvent être influencés partiellement par d’autres phénomènes.

Ces bons résultats sur les concentrations de polluants se traduisent-ils par une meilleure santé publique ? Une étude sur les ZFE déployées en Allemagne a montré qu’elles ont permis de réduire la prévalence de certaines affections de l’ordre de 2 à 4% comme les maladies circulatoires et les maladies chroniques des voies respiratoires inférieures.

 

Effets d’une ZFE sur le renouvellement du parc automobile et la mobilité

Les différents cas étudiés s’accordent sur le fait que la ZFE permet d’accélérer le renouvellement du parc automobile et de sortir de la circulation les véhicules ciblés, du moins au sein de la zone concernée, sans compter les exemptions souvent existantes.

Ce renouvellement est en cours naturellement, ce qui limite progressivement le nombre et la proportion de véhicules potentiellement concernés par une restriction donnée. Par exemple, en moyenne nationale en France, les véhicules Crit’Air 4, 5 et non-classés représentaient 50 % du parc début 2011, 20 % du parc début 2019, et un peu moins de 10 % début 2024.

En plus des effets sur le parc, on observe également dans les ZFE existantes une diminution de l’usage de la voiture ainsi que des effets de report modal, avec une augmentation de la fréquentation des transports collectifs et de l’usage du vélo :

• A Madrid, une enquête a montré que pour accéder à la ZFE, l’usage de la voiture a fortement reculé (-28,5 points de part modale) au profit des transports collectifs (+8,9 points) et du vélo (+8,2 points).
• A Bruxelles, une enquête a montré que parmi les bruxellois possédant un véhicule concerné par les interdictions de la circulation, 49% ont remplacé leur véhicule alors que 15% s’en sont séparés sans le remplacer. Et 25 % se sont abonnés aux services de transports en commun, à des services de mobilité partagée, ou ont acheté un vélo.
• A Londres, il a été observé une réduction du trafic automobile de 4,5% dès les premiers mois de mise en place de la ZFE (Ultra low emission zone) en 2019.

 

Effets sociaux d’une ZFE

Les effets sociaux des ZFE sont de plusieurs ordres et la réalité concernant les personnes pénalisées est bien plus nuancée que les idées-reçues qui circulent.

Les ménages modestes sont les plus pénalisés par la pollution de l’air car ils vivent plus fréquemment à proximité immédiate des grandes infrastructures de transport. Ces espaces sont en effet plus accessibles financièrement (la proximité des routes fait chuter leur prix) et les logements sociaux y sont souvent situés. Une récente étude a montré que les enfants des familles modestes sont les plus touchés par des hospitalisations en urgence pour asthme et bronchiolites.

De plus, les ménages modestes sont peu motorisés : 46% des ménages appartenant au 1er décile, c’est-à-dire les 10% les moins riches, ne possèdent pas de voiture. En moyenne, ils possèdent 0,69 voiture, soit 2 fois moins que les ménages faisant partie des 40% les plus aisés (qui ne sont que 11% à ne pas posséder de voiture). En corollaire, les ménages du 1er décile se déplacent beaucoup plus que la moyenne à pied et en transports collectifs.

Les politiques d’amélioration de l’offre de transports collectifs et des conditions de pratique de la marche profitent donc largement à ces ménages, et les mesures de réduction de la place de la voiture les pénalisent moins que les plus aisés (du moins lorsqu’elles ne sont pas liées aux caractéristiques des véhicules).

Enfin, les ménages modestes, lorsqu’ils possèdent une voiture, sont davantage concernés par les restrictions de circulation. Les ménages du 1er décile possédaient des voitures qui ont 13,7 ans en moyenne, et 36% d’entre elles étaient Crit’Air 4, 5 ou non-classées en 2019.

A titre de comparaison, les ménages du 10e décile possèdent des voitures plus récentes (8 ans en moyenne en 2019) et beaucoup moins impactées par les ZFE puisque seulement 10% d’entre elles étaient Crit’Air 4, 5 ou non-classées en 2019.

En résumé, du fait de leur exposition plus importante à la pollution, les ménages modestes sont ceux qui ont le plus besoin d’actions pour améliorer la qualité de l’air. Ils possèdent peu de voitures (et font moins de km en voiture lorsqu’ils en ont une) et sont moins impactés que les ménages plus riches par les mesures qui touchent à la place de la voiture… sauf lorsque ce sont des mesures ciblées sur l’âge des véhicules comme les ZFE.

 

Quelques pistes pour des ZFE socialement justes

Les plus vieux véhicules étant plus présents en proportion chez les ménages modestes, les politiques publiques doivent être particulièrement vigilantes sur l’accompagnement de ces ménages dans leurs changements de pratiques de mobilité ou de véhicules.

Sans cela, il existe un risque de créer ou de renforcer des situations de précarité mobilité, et de déclencher des oppositions aux ZFE. On peut d’ailleurs noter que les critiques contre les ZFE se sont renforcées début 2025, au moment où les aides à l’achat de véhicules électriques ont été diminuées et la prime à la conversion supprimée.

Par ailleurs, le débat autour des ZFE pourrait être l’occasion de définir ce qu’est un véhicule conforme à l’intérêt général. L’âge n’est pas l’unique critère pertinent, et certains véhicules, bien que conformes aux règles des ZFE, sont très peu souhaitables dans nos villes, comme par exemple les SUV les plus imposants.

Ceux-ci émettent certes peu de polluants à l’échappement, mais consomment plus d’espace, sont plus dangereux pour les piétons et cyclistes, et émettent une quantité importante de particules liées à l’abrasion de leurs pneus et leurs plaquettes de frein en raison de leur poids important. Le fait qu’un gros SUV Crit’Air 1 puisse circuler mais pas une citadine Crit’Air 3 peut générer un sentiment d’injustice.

 

Des mesures pour mieux répartir l’effort de transition

La Fabrique des Mobilités a publié, en septembre 2023, un livre blanc « Pour des ZFE-m saines et justes : Anticiper la transition des mobilités », en partenariat avec l‘association Respire et Clean Cities Campaign. 10 mesures sont proposées parmi lesquelles :

• Harmoniser le calendrier de mise en place des ZFE pour une meilleure lisibilité.
• Moduler l’attribution des vignettes Crit’Air en fonction du poids : pénaliser les véhicules lourds (>1400 kg) d’une classe Crit’Air et inversement bonifier les petits véhicules Crit’Air 3 en Crit’Air 2.
• Rendre contraignants les objectifs de verdissement des flottes professionnelles, afin que les contraintes soient mieux réparties entre particuliers et gros employeurs.
• Anticiper et planifier d’une part la transition industrielle pour créer une offre de véhicules électriques de taille raisonnable, et d’autre part la planification territoriale des solutions de mobilité alternative.
• Cibler les aides à l’achat de petits véhicules électriques vers les plus précaires.

 

Les ZFE et leur perception par la population

Dans son panorama sur les ZFE en Europe, l’ADEME relève différents facteurs pour améliorer leur acceptabilité :

• L’utilité et l’efficacité perçue du dispositif. A ce titre, évaluer les résultats lors des premiers mois de mise en œuvre est primordial.
• L’existence d’alternatives en matière de mobilité. Cela rejoint l’idée d’anticiper et investir dans les offres alternatives bien en amont de la mise en place de la ZFE. Les collectivités ont eu le temps de se préparer à l’obligation réglementaire mais peu ont fait ces efforts d’anticipation, même s’il faut reconnaître qu’ils impliquent des choix budgétaires difficiles.
• Un portage politique fort, et une implication citoyenne dans la définition des modalités de mise en œuvre.
• Le sentiment d’équité. La répartition de la charge et des bénéfices doit être perçue de manière équitable avec en particulier le sentiment qu’il n’y ait pas de privilégiés (bénéficiant d’exemptions qui seraient indues) et une attention particulière à porter aux ménages fragiles pour lesquels des aides sont nécessaires. Un système de contrôle défaillant peut également créer un sentiment d’injustice envers des personnes en infraction et qui ne seraient pas sanctionnées.
• Les représentations collectives et normes sociales, avec le rôle de la communication pour les faire évoluer.

 

Quelle place pour les ZFE dans la transition des mobilités ? 

Les ZFE ont de nombreux impacts sur la transition des mobilités. Par les restrictions de circulation de certains véhicules, elles influencent le renouvellement du parc, impactent aussi plus largement les pratiques de mobilité, et adressent des enjeux plus larges de transition.

Elles font donc partie d’un ensemble de politiques publiques qui permettent de réduire la pollution de l’air, mais aussi d’agir indirectement sur les émissions de gaz à effet de serre, sur la réduction des autres impacts du système automobile sur la santé, tels que la pollution sonore, l’insécurité routière, le manque d’activité physique d’une mobilité inactive, ou encore la manque de végétation en lien avec la forte consommation d’espace dédiée aux voitures.

Elles sont aussi plus globalement une opportunité pour limiter la place de la voiture dans la mobilité et réduire la dépendance à la voiture, très coûteuse pour de nombreux ménages.

 

Limiter l’usage de la voiture pour plus de bénéfices

C’est aussi par la réduction de l’usage de la voiture au profit des modes actifs ou encore des transports collectifs, que les bénéfices de la ZFE sont les plus importants.

En effet, comme indiqué ci-dessous, si l’effet des ZFE se contente d’accélérer un renouvellement du parc vers des véhicules thermiques plus récents, l’impact sur l’ensemble des nuisances du système automobile reste très limité, se contentant d’une réduction des émissions de polluants à l’échappement.

En revanche, les bénéfices sont maximaux avec un report de la voiture vers les mobilités actives, qui permettent simultanément de limiter les impacts climatiques, les consommations de ressources et d’espace, la pollution de l’air, le bruit, et de permettre une activité physique bonne pour la santé.

 

Les ZFE ne suffisent pas : comment articuler de meilleures politiques de mobilité ?

Cependant, les restrictions de circulation instaurées par les ZFE sont bien évidemment insuffisantes à elles-seules pour conduire à de forts changements de pratiques de mobilité. Elles doivent donc faire partie d’un ensemble de politiques de mobilité cohérentes, en combinaison notamment avec :

• Une modération du trafic automobile, en vitesse et en volume, via des plans de circulation, une généralisation du 30 km/h en ville, des zones de rencontres (limitées à 20 km/h, où la marche est prioritaire devant le vélo puis les véhicules motorisés), ou encore des zones piétonnes.
• Une réduction de la place accordée à la voiture pour sa circulation et son stationnement, au profit des modes alternatifs, d’une revégétalisation ou d’autres usages de l’espace public, dans le but de le rendre plus agréable et sécurisé y compris pour les personnes vulnérables telles que les enfants, personnes âgées, personnes à mobilité réduite, etc.
• Un renforcement de l’offre de mobilité alternative à la voiture individuelle, que ce soit pour la marche, le vélo (infrastructures sécurisées et continues, aides à l’achat notamment pour les moins aisés, services de location et de réparation, etc.) les transports en commun (offre efficace et cadencée, tarification sociale, etc.), des véhicules sobres, ou des usages partagés de la voiture, via le covoiturage et l’autopartage.
• Plus globalement, favoriser un aménagement du territoire qui permet des modes de vie plus en proximité, que ce soit pour l’accès aux commerces, aux services, aux loisirs ou encore aux emplois quand cela est possible. En plus de potentiels bénéfices économiques et sociaux associés à une relocalisation des modes de vie et de l’économie, cela favorise les mobilités plus lentes et de proximité que constituent la marche et le vélo.

 

Sortir des discours simplistes sur les ZFE

Au final, et pour reprendre le questionnement de l’article, est-ce que les ZFE (zones à faibles émissions) sont une bonne politique de transition ?

Les études et expériences montrent que les ZFE sont un outil efficace pour diminuer la pollution de l’air en ville et améliorer la santé. Elles permettent une accélération du renouvellement du parc automobile, et également une réduction de l’utilisation de la voiture et un usage accrû des transports collectifs et du vélo, qui permettent des bénéfices plus larges pour la santé ou la qualité de vie.

Ainsi, en complément d’autres mesures structurantes (réseaux cyclables, renforcement des transports collectifs, modération de la place dédiée à la voiture et des trafics automobiles…), les ZFE permettent d’initier une vraie trajectoire de transition des mobilités dans les agglomérations.

Cependant, les ZFE engendrent des inégalités sociales et pénalisent globalement davantage les ménages modestes qui possèdent une voiture. Ces ménages doivent donc faire l’objet d’un accompagnement particulier dans leur changement de pratiques de mobilité ou de véhicules.

Les modalités de ces accompagnements doivent bien sûr faire l’objet de débats politiques de qualité, au vu de l’importance des problématiques en jeu. Alors que les discours et propositions simplistes ne manquent pas sur le sujet des ZFE, veillons à ce que les propositions qui ressortent des débats en cours permettent bien de répondre aussi bien aux enjeux de santé publique que de précarité mobilité, qui sont au cœur du sujet.