Fondation Jean Jaurès :
Alors que le droit pour les citoyens de révoquer leurs élus avant la fin de leur mandat est largement répandu dans le monde, la France fait figure d’exception.
Clara Egger, professeure assistante senior à l’université Erasme de Rotterdam, et Raul Magni-Berton, professeur des universités à l’université catholique de Lille (ESPOL), reviennent sur la genèse de cette idée depuis la Révolution française pour présenter les dispositions constitutionnelles actuelles que le mouvement des « gilets jaunes » a remis en débat il y a six ans à travers la revendication du référendum d’initiative citoyenne (RIC).
Introduction
Le droit, pour les citoyens, de révoquer leurs élus avant la fin de leur mandat est largement répandu, notamment en Amérique et dans plusieurs pays européens. La plupart du temps, la procédure inclut trois étapes : une pétition pour demander la révocation d’un ou plusieurs élus, un référendum (qui ne se déclenche que si la pétition atteint à certain seuil) et une élection (qui ne se déclenche que si le « oui » gagne lors du référendum). Dans certains cas (par exemple en Arizona ou du Michigan), un nombre suffisamment grand de signataires suffit pour déclencher de nouvelles élections, sans la tenue d’un référendum. Dans d’autres cas, comme la Virginie, il n’y aura pas d’élection, et le successeur de l’élu révoqué sera choisi par voie juridique. En outre, parfois, la révocation porte sur des élus individuellement – en Amérique du nord et du sud – alors que dans d’autres cas la révocation est collective et porte sur l’ensemble de l’assemblée élue, par exemple en Slovaquie. Dans presque tous les cas, la révocation des élus équivaut au droit populaire de fixer à tout moment la date de nouvelles élections.
La France est l’un des rares exemples de système électoral uninominal avec un président élu et aucune procédure de révocation. En dehors des élections, la Constitution de la Ve République n’offre aux citoyens que très peu de possibilités de demander des comptes aux responsables politiques en dehors des élections. Pourtant, les possibilités de raccourcir le mandat des élus existent. En particulier, le président de la République a le droit de dissoudre l’Assemblée nationale et de déclencher de nouvelles élections, un droit déjà exercé six fois au cours des soixante-six années de la Ve République. L’Assemblée peut à son tour révoquer le président, mais seulement dans des circonstances exceptionnelles et après une procédure exigeante. De plus, avec la modification du calendrier électoral instaurée en 2001, qui vise à limiter la concurrence entre le président et l’Assemblée, l’activation d’une telle procédure est encore plus improbable.
Cette configuration institutionnelle est essentielle pour comprendre pourquoi une majorité de citoyens français déclarent ressentir de la méfiance ou de l’aversion envers leurs responsables politiques dans les sondages d’opinion nationaux. Ce contexte politique explosif a donné lieu, en novembre 2018, au mouvement des « gilets jaunes », qui a remis à l’ordre du jour les pratiques de révocation des élus (sous le nom de « référendum d’initiative citoyenne révocatoire »), deux siècles après leur défense par les mouvements révolutionnaires français.
Ce texte vise à expliquer la spécificité des expériences françaises en matière de procédures et de pratiques de révocation, en retraçant tout d’abord les origines et la diffusion historique de cette idée, introduite pendant la Révolution française sous la forme de mandat impératif, puis en analysant les dispositions constitutionnelles actuelles. Enfin, il examine la résurgence de ce débat depuis le mouvement des « gilets jaunes » et propose quelques pistes pour analyser les formes de procédures de révocation qui pourraient s’adapter au système français.
L’histoire de la demande de référendums révocatoires en France
Alors que certains de ses proches voisins (Italie, Allemagne) ou inspirateurs (États-Unis) ont mis en place des mécanismes de révocation des élus au cours de leur histoire, la France y a constamment résisté. Une tentative d’explication pourrait résider dans l’absence de demande politique pour cet outil. Pourtant, les données et témoignages historiques infirment largement cette explication. Comme dans d’autres pays, des procédures révocatoires ont été régulièrement à l’ordre du jour, en particulier en période d’avancée démocratique1. Dans le cas français, cette demande s’est toutefois longtemps concentrée sur l’introduction du mandat impératif, une forme proche mais différente de mécanisme visant à garantir la responsabilité politique et la réactivité des représentants. Toutefois, contrairement à d’autres formes de démocratie directe telles que l’initiative citoyenne et le référendum, la demande de mandat impératif ou de procédures révocatoires n’a pas réussi à obtenir un soutien en dehors des partis les plus critiques vis-à-vis du système politique. Cela peut expliquer pourquoi les référendums révocatoires sont largement absents des récits existants sur l’histoire politique française. La section suivante se concentre sur les moments clés et la spécificité de la trajectoire historique française.
La naissance d’une revendication : les mandats impératifs dans la Révolution française (1789-1793)
La spécificité des débats historiques français sur les mécanismes de contrôle des élus réside dans l’accent mis sur les mandats impératifs. Bien que le mandat impératif soit considéré comme une forme de révocation2, il diffère des procédures de révocation standard en ce qu’il spécifie explicitement les critères de lancement d’un référendum révocatoire. Avec un mandat impératif, les élus s’engagent à mettre en œuvre des mesures spécifiques et peuvent être révoqués s’ils s’écartent de cet accord initial. En revanche, la révocation des élus laisse une plus grande marge d’interprétation aux citoyens qui peuvent révoquer leurs représentants lorsqu’ils estiment qu’ils ne respectent pas leurs obligations.
Les mandats impératifs ont une longue histoire et leur utilisation remonte au Moyen Âge. Sous l’Ancien Régime, le rôle des députés était limité par les cahiers de doléances, une liste de demandes spécifiques que les membres des différents ordres étaient tenus de transmettre au roi. Ce n’est que pendant la Révolution française que le rôle des députés évolue vers un rôle représentatif plus large et moins contraint, malgré l’opposition farouche de l’aristocratie française qui prône le maintien d’une représentation impérative3.
Les débats sur les mandats impératifs lors de la première Assemblée constituante ont joué un rôle structurant dans la discussion des procédures de révocation et, plus largement, sur les limites à apporter à l’action des élus. Bien que Rousseau soit considéré comme le père du mandat impératif, son opposition à la représentation n’a pas conduit à la conception de procédures spécifiques. Cette opposition au mandat impératif associée à la défense des procédures de démocratie directe caractérise également certains des penseurs les plus influents de l’Assemblée constituante. Condorcet, qui a conçu les premières procédures d’initiative populaire sur les questions constitutionnelles, est par exemple célèbre pour son opposition au mandat impératif, énoncé en ces termes : « le peuple m’a envoyé non pour soutenir ses opinions mais pour défendre les miennes4 ». Les partisans du mandat impératif à cette époque sont principalement issus du mouvement populaire parisien, soutenu par le courant le plus radical des révolutionnaires. Le Cercle social vise notamment à élaborer et à diffuser un manifeste politique sur la démocratie directe et utilise sa revue, La Bouche de Fer, pour ce faire. Certaines sections locales du mouvement adoptent alors une représentation impérative basée sur ce manifeste. Quelques figures de proue des Enragés, comme Jean-François Varlet ou John Oswald, utilisent leur position à l’Assemblée nationale française nouvellement élue pour exprimer cette revendication5.
L’isolement du parti Enragés et l’opposition des démocrates et des libéraux aux mandats impératifs enterreront leurs revendications. Les mandats impératifs ont été paradoxalement perçus comme trop peu ambitieux – car ils ajoutent des freins et des contrepoids à la représentation sans la modifier fondamentalement – et trop risqués. L’Assemblée constituante française a donc opté pour une représentation nationale et adopté des mandats de représentation perçus comme plus susceptibles de créer une unité dans la nouvelle République en évitant l’expression d’intérêts particuliers parfois clientélistes. Cependant, l’échec à court terme des Enragés à l’Assemblée nationale ne doit pas masquer leur influence sur les mouvements populaires. En particulier, le printemps révolutionnaire de 1848 a réussi à réintroduire leur demande dans l’agenda public.
Une progression timide à une époque de progrès démocratique et d’idéaux révolutionnaires (1848-1871)
Les débats révolutionnaires français ont placé la question de la représentation impérative à l’extrême gauche de l’échiquier politique. Cette couleur politique explique le succès de la revendication lors des expériences révolutionnaires. Les procédures de révocation des élus ont reçu un soutien considérable au XIXe siècle. Trois événements illustrent ce renouveau.
Tout d’abord, l’instauration du suffrage masculin par la Révolution de 1848 et la Seconde République qui s’ensuivit ont ravivé les débats sur le rôle et les limites de la représentation. Les partisans d’un gouvernement direct se font de plus en plus entendre. Victor Considérant, en particulier, affirme que les députés ne doivent agir qu’en tant que délégués du peuple et que le pouvoir exécutif doit être révoqué en permanence par l’Assemblée des délégués6. La Constitution du 4 novembre 1848 invoque le précédent américain de 1787 pour introduire ces préoccupations dans le droit constitutionnel français. C’est la seule dans l’histoire de France à avoir introduit une responsabilité pénale et politique du président français. Il est intéressant de noter que la Constitution stipule dans son article 68 que « toute mesure par laquelle le Président de la République dissoudrait ou prorogerait l’Assemblée, ou mettrait un obstacle quelconque à l’exercice de sa mission publique, serait considérée comme un crime de haute trahison ». Cette définition de la haute trahison est unique en ce sens qu’elle s’entend comme toute entrave à l’exercice démocratique du pouvoir par les citoyens. La procédure proposée implique une Haute Cour de justice qui met en œuvre – après une demande de l’Assemblée nationale – les procédures de révocation des élus ainsi que la décision sur les charges et les peines associées. La compétence de cette Haute Cour – composée de cinq juges et de trente-six jurés – donne un rôle central aux citoyens, et est explicitement détaillée dans neuf articles dédiés (articles 91 à 100). Ironiquement, cette procédure n’a jamais été appliquée, Louis-Napoléon Bonaparte ayant réussi à s’emparer du pouvoir lors du coup d’État du 2 décembre 1851.
L’esprit démocratique de 1848 persiste cependant dans les mouvements populaires. L’échec de la Seconde République a conduit Proudhon à plaider en faveur d’une organisation indépendante au niveau communal. Dans son Principe fédératif de 1863, Proudhon soutient l’idée d’une fédération de communes libres donnant des pouvoirs limités et clairement définis à une autorité centrale. Cette idée a certainement influencé les insurgés de la Commune de Paris. Suivant les principes de la Première Internationale, le Comité central institue une Commune élue le 26 mars 1871 en ces termes : « Les membres de l’Assemblée municipale, constamment contrôlés, surveillés et discutés par l’opinion, sont amovibles et responsables ». Confrontés à une guerre civile, les révolutionnaires n’ont pas toujours pu appliquer pleinement ces principes. En particulier, entre le 28 mars et le 13 avril, les débats de l’assemblée municipale sont restés secrets, leur publicité étant considérée comme trop dangereuse pour la survie de la Commune.
Malgré sa violente répression, la mémoire de l’expérience de la Commune et l’héritage de Proudhon ont fortement influencé les mouvements socialistes français. Si les procédures de révocation des élus et les mandats impératifs sont absents de toutes les Constitutions françaises ultérieures, ils sont intégrés dans les pratiques du mouvement syndical français. Depuis le XIXe siècle, le droit du travail français reconnaît que « tout membre de la délégation du personnel du comité social et économique peut être révoqué en cours de mandat sur proposition faite par l’organisation syndicale qui l’a présenté avec l’accord obtenu au scrutin secret de la majorité du collège électoral auquel il appartient » (article L2314-36). Au-delà de ce cas spécifique et limité, les pratiques de révocation ont disparu du système politique français après les éphémères expériences révolutionnaires du XIXe siècle.
La consécration de l’irresponsabilité politique (1875-1958)
Le soutien aux procédures de révocation dans les mouvements populaires et parmi les intellectuels de gauche n’a pas suffi à assurer son inscription dans le droit constitutionnel français après le rétablissement de la République en 1875. La Constitution de la IIIe République limitait la responsabilité du président et de ses ministres aux cas de haute trahison. Les citoyens ne jouaient aucun rôle dans la procédure. Son application a été laissée au Sénat sous la IIIe République et à l’Assemblée nationale sous la IVe. Les Constitutions de 1875 et 1946 ne se sont pas inspirées du précédent de la IIe République et ont laissé très vagues les critères de la procédure et de sa mise en œuvre. En outre, elles ont résolument écarté toute forme de mandat impératif7.
Cela ne signifie pas que les IIIe, IVe et Ve Républiques ne contenaient aucune disposition relative à la révocation des titulaires de mandats électifs. Il existe des règles juridiques qui limitent l’accès au mandat représentatif dans certains cas. Elles concernent des questions telles que l’incompatibilité des mandats électoraux avec d’autres responsabilités, l’interdiction du cumul des mandats ou les cas d’inéligibilité. Des débats ont régulièrement émergé concernant la cessation des fonctions pour raisons de santé8, sans qu’aucune règle formelle n’ait été établie pour limiter la capacité du président français à rester en fonction. En revanche, peu de procédures permettent aux élus de révoquer d’autres élus ou d’avancer la date de nouvelles élections. Ces procédures peuvent être considérées comme des formes indirectes de révocation, car les citoyens peuvent faire pression sur les élus pour obtenir un changement. La section suivante détaille les dispositions de la Constitution française actuelle en la matière.